새로운 행정 패러다임으로서의 거버넌스

21세기 공공개혁의 주제어는 거버넌스입니다. 21세기 세계화의 가속화는 기존의 개별 국가의 정부 형태와 기능에 영향을 미치고 있는데, 특히 중앙정부의 역할(개입) 감소와 지방정부에의 권한 위임을 강화시켰습니다. 이러한 분권화 경향은 중앙과 지방의 관계 변화와 더불어 종래 이른바 정부에서 거버넌스로의 방향 전환을 가져왔습니다. 새로운 거버넌스의 특징은 종래 정부 주도의 행정 과정에서 기업과 지역사회조직의 상대적 역할 증대입니다. 그러므로 이제는 모든 국정에서 정부, 기업, 시민단체의 3 자축이 형성되고 있습니다. 세계화 과정에서 사회 내 다양한 세력들의 국정 참여는 행정에서 하나의 새로운 특징이 되었으며, 여기서 비정부조직의 역할이 가장 두드러진 특징이 되었습니다.

 

지난 20세기를 돌이켜보면 시장실패에 대한 대응으로서 정부 개입의 확대가 이루어졌습니다. 그러나 정부 개입의 강화는 또 다른 정부 실패나 정책 실패를 초래했으며, 이에 대한 대응으로서 최근 거버넌스가 새로운 패러다임으로 논의되고 있습니다. 종래 정부의 정책 과정은 개별 행위 주체가 자신의 권한 내에서 독립적으로 결정을 내리고 그에 대한 책임을 졌습니다. 그러나 이제는 정부가 민간 영역과 자율성을 바탕으로 하는 공존 또는 공생 중심의 네트워크 구성이라는 거버넌스 의미로 파악할 수 있습니다. 시장실패와 정부 개입 그리고 다시 정부 실패로 이어지면서 정부의 생산성과 효율성이 그 어느 때보다 강조되고, 이것이 거버넌스 개념으로서 논의되고 있습니다.

 

거버넌스의 핵심인 파트너십이 행정에서 중요한 관리 전략으로서 각광을 받고 있는 것은 사회의 속성이 변화한 때문인데, 바로 네트워크 사회가 도래했기 때문입니다. 현대 사회의 가장 큰 특징은 네트워크 관계입니다. 네트워크 사회에서는 복잡한 상회 작용과 관계가 특징이며 관과 민이 강하게 엵혀있어 이에 대처하는 최선의 대안적 전략은 파트너십입니다. 네트워크 사회에서는 전통적으로 구분해 온 시장과 계층제 또는 공공 부문과 민간 부문 간의 구분은 더 이상 설득력이 없습니다. 현대 사회에서 공공과 민간 영역의 행위 주체들 간의 상호의존성은 더욱 확대되고 있으며, 이에 따라 공공과 민간 영역으로 명명되어온 전통적인 조직 체계가 변모하고 있습니다.

 

민간 영역의 시장은 다양한 기업들 간의 자유 경쟁이라는 교과서적 특성을 점점 상실해 가고 있습니다. 물론 이러한 지적은 새로운 것이 아닙니다. 독점이나 불완전 시장으로 인한 시장실패에 의한 문헌은 매우 많습니다. 그러나 기업들이 시장에서 생존하기 위해서나 제대로 기능을 발휘하기 위해서 상호 간에 점점 더 의존적이 되어 가는 사태 진전은 분명 새로운 것입니다. 최근 급격하게 증가하고 있는 이러한 새로운 현상을 대변해 줍니다. 점점 더 기업들은 자신의 제품의 생산과 판매를 위해서 일련의 다른 관련 기업들에 의존하는 산업 네트워크 틀 안에서 운영하고 있습니다. 이러한 네트워크 체계는 비용과 시간이 많이 소유되는 계약 과정을 대치하면서 상호 신뢰성 형성이 중요한 과제가 됩니다.

 

민간 영역에서 상호의존성이 증가하는 추세와 마찬가지로 공공 부문에서도 정부가 자신의 정책 목표를 달성하기 위해 민간 부문과 준 민간 영역의 행위 주체들에 더욱 의존적이 되고 있습니다. 정부 행위 주체들도 상호의존적 행위 주체들의 네트워크 내에서 기능을 수행합니다. 이러한 네트워크 체계에서 정책 목표를 달성하는 일은 여러 행위자들 간의 협력이 요구되는 복잡한 과정입니다. 이러한 새로운 상황에서는 전통적인 계층제적 거버넌스 메커니즘이 더 이상 부합되지 않습니다.

 

 

기업과 정부 모두 자신의 목표를 달성하기 위해 상호 의존적이 되며 조직의 효율성과 효과성을 위해 네트워크 방식의 협력 체계를 필요로 합니다. 이에 따라 공공과 민간의 이분법적의 경계 구분은 더욱 모호해지고 각 영역의 생존을 위해서 상호의존성을 절대적으로 요구하고 있습니다. 예를 들면, 신규 기업의 설립이나 기업의 경제 활동을 위한 지방 여건은 정부기관의 정책에 크게 달려 있으며, 한편 정부의 희망과 관계없이 실제 기업의 입지 결정은 개별 기업에 의해 이루어집니다. 공공과 민간의 상호 적응 전략이 수많은 경제적 및 인프라 기반 조성사업의 성공 여부에 결정적으로 작용하고 있습니다.

 

이미 영국, 미국, 일본 등 선진국들은 새로운 변화에 부응하는 문화행정 관리체계를 구축했으며, 정부, 기업, 시민의 새로운 관계 정립을 추진하고 있습니다. 이러한 추세에 대응해 우리나라에서도 국가적 차원의 관리 체계의 필요성이 대두되고 있으며, 이러한 논의는 이제 새로운 국정관리의 방향으로 정부, 기업, 시민을 포괄하는 문화 거버넌스의 개념으로 이념적 지향점을 설정하고, 이에 따르는 새로운 문화행정 체계의 정비가 요청되고 있습니다.

 

 

문화예술 활동에는 정부와 민간의 협력이 무엇보다 중요하다. '과거 행정 패러다임에서 거버넌스 패러다임으로의 전환은 더 이상 정책'을 정부의 전유물로 여기지 않고 각 행위 주체 간의 파트너십 관계로 봅니다. 특히 문화예술 행정의 경우에는 '팔 길이 원칙'이나, '지원은 하되 간섭은 하지 않는다'는 명제에 따라 민간의 정책 참여가 무엇보다도 중요하다. 앞으로의 문화예술 행정은 정부가 독점한다는 태도를 버려야 하고, 모든 행정 주체들, 즉 정부, 위원회, 민간 간의 협력적, 공동생산적 시각에서 바라보아야 합니다.

 

기존의 문화행정이나 정책은 주로 정부가 주도하는 것이 일반적이었고 정부의 역할은 주로 문화산업에 대한 감시나 개별 입법의 효율적인 추진 형태로 논의되었습니다. 그러나 현재 문화행정은 정부와 기업뿐만 아니라 시민단체가 중요한 행위자로 등장했습니다. 그동안 대부분의 국가들이 문화행정에서 지나치게 정부 부문에 의존해 왔던 것이 사실입니다. 정부 부문에 의한 문화의 질을 강조한 결과 그 폐단이 상당히 설득력 있게 논의되었던 것입니다. 앞으로 정부 부문에의 지나친 문화에 대한 의존도를 줄이고 기업과 시민단체와의 공조 방안이 모색되어야 합니다.